کنگره چهار بار به جنگ ایران نه گفت | میان‌دوره‌ای ۲۰۲۶ تا کجا می‌تواند سیاست خارجی آمریکا را عوض کند؟

در سال ۲۰۲۶ مجلس نمایندگان آمریکا سه بار و سنا یک بار به قطعنامه‌ای رأی مثبت داد که از ترامپ می‌خواهد نیروهای آمریکایی را از درگیری با ایران خارج کند. رأی ۵۰ به ۴۸ سنا در ۲۳ ژوئن نخستین باری بود که از سال ۱۹۷۳ هر دو مجلس چنین قطعنامه همزمانی را تصویب می‌کردند (بی‌بی‌سی، ۲۴ ژوئن ۲۰۲۶). با این حال آن قطعنامه هرگز به دست رئیس‌جمهور نرسید و تا ۲۱ سپتامبر مسیر رسمی جنگ تغییری نکرده است.

همین فاصله میان رأی و نتیجه، سؤال اصلی این مقاله است: اگر دموکرات‌ها در ۳ نوامبر یک یا هر دو مجلس را بگیرند، کنگره چه اختیاری بر پرونده‌های ایران، روسیه و انرژی دارد؟ تز مقاله این است که کنگره بیشتر می‌تواند هزینه ادامه مسیر را برای کاخ سفید بالا ببرد تا خودش مسیر را عوض کند. جمهوری‌خواهان مخالف‌اند و می‌گویند سیاست خارجی اصولاً حوزه رئیس‌جمهور است و فشار کنگره فقط دست او را در برابر رقبا می‌بندد. هر دو روایت را با رأی‌ها می‌سنجیم.

۱. ابزارهای کنگره و سقف واقعی آن

قانون اساسی آمریکا سیاست خارجی را بین دو قوه تقسیم کرده است. رئیس‌جمهور فرمانده کل قواست، اما اعلان جنگ، تأمین بودجه و تنظیم تجارت خارجی با کنگره است (سرویس پژوهشی کنگره، CRS). در عمل چهار ابزار اهمیت دارند و هرکدام سقفی دارد.

اولی قطعنامه اختیارات جنگ مصوب ۱۹۷۳ است. رئیس‌جمهور ظرف ۴۸ ساعت پس از اعزام نیرو گزارش می‌دهد و بدون مجوز کنگره ۶۰ تا ۹۰ روز فرصت دارد. اما قطعنامه‌ای که او را ملزم کند مثل هر قانون دیگر وتو می‌شود، و خنثی کردن وتو حدود ۲۹۰ رأی در مجلس و ۶۷ رأی در سنا می‌خواهد. CRS تأکید می‌کند تاکنون هیچ قطعنامه‌ای از این نوع پس از وتو به قانون تبدیل نشده است.

دومی کیف پول است: لوایح تخصیص و قانون مجوز دفاع ملی (NDAA) باید از هر دو مجلس بگذرند و وتو می‌شوند. سومی سناست که وزرا و سفرا را با اکثریت ساده و معاهده را با دوسوم تأیید می‌کند و ۳۰ روز فرصت دارد فروش‌های بزرگ تسلیحات را رد کند؛ هرچند به نوشته CRS هیچ فروشی تنها با این مسیر متوقف نشده است.

چهارمی تحریم و تعرفه است. رئیس‌جمهور با قانون IEEPA دارایی‌ها را مسدود می‌کند، اما دیوان عالی در ۲۰ فوریه ۲۰۲۶ با رأی ۶ به ۳ حکم داد که همین قانون اختیار وضع تعرفه نمی‌دهد (CRS). تعرفه‌های گسترده حالا به قانون‌گذاری یا قوانین تجاری مشخص تکیه دارد.

۲. پرونده ایران؛ چهار رأی و هیچ تغییر رسمی

جنگ در اواخر فوریه ۲۰۲۶ با حملات مشترک آمریکا و اسرائیل شروع شد. طبق CRS (۱۷ سپتامبر)، تا ۱۵ سپتامبر ۱۸ آمریکایی کشته و ۸۲۴ نفر زخمی شده‌اند. کاخ سفید در ژوئن با استناد به آتش‌بس ۷ آوریل گفت درگیری فعالی برای پایان دادن وجود ندارد، اما رویترز در ۱۸ سپتامبر از ادامه جنگ نوشت.

سنا در ۴ مارس نخستین قطعنامه را با ۴۷ به ۵۳ رد کرد و رند پل تنها جمهوری‌خواه موافق بود (ای‌بی‌سی نیوز). مجلس اوایل ژوئن قطعنامه پایان جنگ را با ۲۱۵ به ۲۰۸ تصویب کرد و چهار جمهوری‌خواه به دموکرات‌ها پیوستند. سنا در ۲۳ ژوئن با ۵۰ به ۴۸ همان متن را پذیرفت. این بار کالینز، کسیدی، مورکوفسکی و پل موافق بودند، فترمن از دموکرات‌ها مخالفت کرد و دو جمهوری‌خواه غایب بودند (سی‌بی‌اس نیوز). این دهمین رأی جنگی سنا بود و تنها موردی که تصویب شد.

مشکل در نوع قطعنامه است. قطعنامه همزمان (concurrent) برای امضا یا وتو به کاخ سفید نمی‌رود و اعتبار حقوقی‌اش مبهم است. ترامپ آن را بی‌موقع و بی‌معنا خواند. گرگ میکس، از دموکرات‌های مجلس، آن را الزام‌آور می‌داند، اما دادگاهی هنوز حکم نداده است. مسیر الزام‌آور، یعنی قطعنامه مشترک، در ۲۳ ژوئیه در سنا با ۴۷ به ۴۹ به رأی‌گیری نرسید؛ همان روز مجلس قطعنامه همزمان دیگری را با ۲۱۴ به ۲۰۸ گذراند (رویترز؛ بلومبرگ). سومین رأی مجلس در ۱۵ سپتامبر ۲۲۰ به ۲۰۴ بود و جمهوری‌خواهان موافق از چهار به هفت نفر رسیدند (دفتر منشی مجلس).

فشار از درون جمهوری‌خواهان هم ادامه دارد. توماس ماسی، نماینده جمهوری‌خواه کنتاکی، در ۱۵ سپتامبر قطعنامه‌ای برای استیضاح پیت هگست، وزیر دفاع، ارائه کرد و گفت او پس از دستور کنگره برای خروج نیروها به جنگ ادامه داده است. مایک جانسون، رئیس مجلس، آن را نمایشی برای جلب توجه خواند و مجلس را به تعطیلات هفت‌هفته‌ای کمپین فرستاد؛ اعضا تا بعد از انتخابات برنمی‌گردند (ای‌بی‌سی نیوز ۴، ۱۶ سپتامبر). میدان اصلی حالا بودجه است: بودجه دولت تا ۱۱ دسامبر تمدید شده و NDAA هنوز نهایی نشده.

۳. پرونده روسیه و اوکراین؛ تحریمی که کلیدش دست کاخ سفید است

مهم‌ترین اقدام کنگره در پرونده روسیه قانون «لیندزی گراهام برای تحریم روسیه و ایران» است که نامش از سناتور فقید جمهوری‌خواه کارولینای جنوبی گرفته شده. سنا آن را ۷ اوت با ۸۶ به ۱۱ و مجلس ۱۶ سپتامبر با ۲۶۲ به ۱۵۹ تصویب کرد. پنجاه‌وهشت دموکرات با اکثریت جمهوری‌خواهان همراه شدند و هفت جمهوری‌خواه مخالفت کردند (Arise News). ترامپ ۱۸ سپتامبر امضا کرد و دولتش پیش از تصویب رسماً از قانون حمایت کرده بود (کیف ایندیپندنت).

قانون تعرفه تا ۱۰۰ درصد بر بزرگ‌ترین خریداران نفت و گاز روسیه، تعرفه تا ۵۰۰ درصد بر کالاهای وارداتی مستقیم از روسیه و تمدید پنج‌ساله قانون تحریم ایران را پیش‌بینی می‌کند. اقدامات اجرایی ظرف ۳۰ روز باید آغاز شود، اما رئیس‌جمهور اختیار معافیت دارد. یعنی کنگره سقف را بسته و کلید اجرا را دست کاخ سفید گذاشته است.

این پرونده با ایران فرق دارد: هر دو حزب و خود دولت هم‌جهت‌اند و جناح مخالف جمهوری‌خواه، همان هفت رأی منفی، کوچک است. کمک مستقیم هم ادامه دارد. به‌گزارش CRS از فوریه ۲۰۲۲ تا ژوئن ۲۰۲۶ بیش از ۶۸ میلیارد دلار کمک دفاعی تعهد شده و کنگره برای هر یک از سال‌های مالی ۲۰۲۶ و ۲۰۲۷ حدود ۴۰۰ میلیون دلار برای برنامه USAI مجاز کرده است. رأی‌های تفکیکی کمک در ۲۰۲۶ و وضعیت مذاکرات صلح منبع مستند به‌روزی نداشتند و عددی برایشان نمی‌آوریم.

۴. انرژی و تعرفه‌ها؛ جایی که دو پرونده به هم می‌رسند

جنگ و تحریم هر دو از مسیر قیمت نفت به انتخابات می‌رسند. برنت و WTI در ۱۰ سپتامبر هر دو از ۱۰۰ دلار گذشتند (رویترز) و گلدمن ساکس هشدار داده برنت می‌تواند به ۱۲۰ دلار برسد (مارکت‌واچ، ۸ سپتامبر). بی‌بی‌سی جنگ را پس از جهش قیمت بنزین در افکار عمومی ناپسند توصیف کرده است.

پس از رأی دیوان عالی، تعرفه سیاسی با فرمان اضطراری ممکن نیست و مبنای قانونی می‌خواهد. قانون گراهام همین مبنا را می‌دهد، اما با اختیار معافیت، و برای بازار همین معافیت مهم‌ترین متغیر است. اگر تعرفه ۱۰۰ درصدی بر خریداران نفت روسیه واقعاً اجرا شود، عرضه محدودتر می‌شود؛ اگر معافیت‌ها گسترده باشند، اثر قیمتی کمتر است. این انتخاب را کاخ سفید می‌کند، نه کنگره جدید.

۵. تجربه تاریخی؛ کنگره تقسیم‌شده چه کرده است

در ۲۰۰۷، پس از آن‌که دموکرات‌ها هر دو مجلس را در ۲۰۰۶ گرفتند، لوایح بودجه جنگ عراق را با مهلت خروج نیرو همراه کردند. بوش وتو کرد و مجلس در ۲ مه ۲۰۰۷ با ۲۲۲ به ۲۰۳ نتوانست آن را خنثی کند (نیویورک تایمز). در ۲۰۱۹ قطعنامه یمن از هر دو مجلس گذشت و ترامپ وتو کرد؛ تلاش سنا برای خنثی کردنش با ۵۳ رأی ناکام ماند و ۶۷ رأی لازم بود. در ۲۰۲۰ هم قطعنامه‌ای درباره ایران از هر دو مجلس گذشت، ترامپ ۶ مه وتو کرد و رأی سنا برای خنثی کردنش ۴۹ به ۴۴ شکست خورد.

در دوره اوباما، مجلس جمهوری‌خواه از ۲۰۱۱ با تحریم‌های تازه و کندکردن تأییدها و معاهده‌ها دست او را تنگ کرد، اما او برجام را چون توافق اجرایی بود بدون رأی دوسوم سنا پیش برد. الگو ثابت است: کنگره تقسیم‌شده هزینه سیاسی و مالی را بالا می‌برد و سرعت را می‌گیرد، ولی مسیر کلی را کمتر عوض می‌کند. قطعنامه اختیارات جنگ هم تا امروز در هیچ موردی با عبور از وتو به قانون تبدیل نشده است (CRS).

در تحریم روسیه شکاف میان دو حزب کوچک است و در جنگ ایران بزرگ، اما هرجا شکاف بزرگ است شمار جمهوری‌خواهان جداشده به دوسوم نمی‌رسد. داده مستند و به‌روزی از موضع نامزدهای کلیدی سنا درباره جنگ و برنامه رهبران دموکرات برای بعد از انتخابات در دسترس نبود و اینجا نیامده است.

۶. چهار سناریو پس از ۳ نوامبر

جمهوری‌خواهان سنا را ۵۳ به ۴۷ در دست دارند و دموکرات‌ها برای اکثریت باید خالص چهار کرسی بگیرند. در سنای ۵۰ به ۵۰، معاون رئیس‌جمهور، جی‌دی ونس، رأی تعیین‌کننده را دارد و کنترل به جمهوری‌خواهان می‌ماند (نیوزویک). مدل FLIPR نیت سیلور در ۲ سپتامبر شانس کنترل دموکرات‌ها را ۸۳٫۴ درصد در مجلس و ۵۲٫۸ درصد در سنا برآورد می‌کرد. احتمال هر ترکیب: جاروی دموکرات‌ها ۵۲٫۴ درصد، مجلس دموکرات با سنای جمهوری‌خواه ۳۱ درصد، جاروی جمهوری‌خواهان ۱۶٫۲ درصد و مجلس جمهوری‌خواه با سنای دموکرات ۰٫۴ درصد. شانس سنا تا ۱۴ سپتامبر به ۵۸٫۶ درصد رسید (نیوزویک)؛ این مدل تقریباً روزانه به‌روز می‌شود.

جدول زیر چهار ترکیب ممکن را کنار هم می‌گذارد.

اگر هر دو مجلس دست جمهوری‌خواهان بماند، مسیر فعلی ادامه پیدا می‌کند و شکاف درون‌حزبی تنها نقطه فشار است. اگر فقط مجلس دموکرات شود، بودجه، احضار، استماع و قطعنامه‌هایی مثل استیضاح هگست در اختیار آن‌هاست، اما سنا و وتو سقف را تعیین می‌کنند. اگر فقط سنا دموکرات شود، کمیته‌ها و تأیید مقامات مهم می‌شود، اما کیف پول دست مجلس جمهوری‌خواه می‌ماند. و اگر هر دو مجلس را بگیرند، قطعنامه مشترک الزام‌آور از دو مجلس می‌گذرد و وتو می‌شود.

عدد کلیدی اینجاست. عبور از وتو ۲۹۰ رأی در مجلس و ۶۷ رأی در سنا می‌خواهد. در رأی ۱۵ سپتامبر ۲۲۰ نماینده و در سنای ژوئن ۵۰ سناتور موافق بودند؛ فاصله حدود ۷۰ و ۱۷ رأی است. کالینز، یکی از چهار جمهوری‌خواه موافق قطعنامه ژوئن، در مین رقابت سختی دارد و مدل سیلور در ۲ سپتامبر ۶۶ درصد به نفع رقیب دموکراتش می‌دید.

پیش از آن هم کنگره فعلی کار دارد. مجلس ۱ سپتامبر با ۳۷۰ به ۴۸ بودجه را تا ۱۱ دسامبر تمدید کرد و ترامپ روز بعد امضا کرد (رویترز). نسخه مجلس از NDAA ۲۰۲۷ در ژوئیه با ۲۱۶ به ۲۱۲ تصویب شده، اما نسخه سنا در رأی cloture با ۵۰ به ۴۶ به آستانه ۶۰ رأی نرسیده است (ردیاب NDAA.AI). یعنی بودجه دفاعی و هزینه جنگ در دوره lame duck تعیین می‌شود؛ کنگره جدید ژانویه ۲۰۲۷ کارش را شروع می‌کند.

جمع‌بندی